Contribuição Sindical: A Constitucionalidade das modificações promovidas pela Lei 13.467/2017

Desde a publicação da Lei 13.467/2017, que realizou a reforma trabalhista, o Judiciário tem enfrentado inúmeros debates sobre a constitucionalidade das reformas operadas. Entre os pontos discutidos, inaugurou-se o debate relativo à ilegalidade das alterações promovidas na contribuição sindical (art. 578 da CLT).

A tese que vem ganhando voz e inclusive já é adotada por alguns julgadores é de que apenas Lei Complementar poderia alterar a regra-matriz de incidência da Contribuição Sindical. Logo, a alteração promovida por Lei Ordinária viola a hierarquia das normas.

Apesar de sedutora, a tese está equivocada.

Inicialmente, importante destacar que o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacífica no sentido de que inexiste hierarquia entre Lei Complementar e Lei Ordinária (Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 1, rel. Min. Moreira Alves). Portanto, não há que se falar em violação à hierarquia das normas.

No mais, há de se esclarecer a função desempenhada pela Lei Complementar no Sistema Tributário Nacional. Partindo para o exame do texto positivo da Carta Magna, o art. 146, III, da CF define que as normas gerais em matéria tributária devem ser editadas por Lei Complementar, reconhecida pela doutrina como de caráter nacional.

Ato contínuo, o art. 150, I, da CF determina que é vedada a exigência ou aumento de tributo sem lei que o estabeleça. Ora, o texto constitucional não fala “Lei Complementar”, mas “Lei”.

Então, por que o art. 146, III, da CF fala em “Lei Complementar” e o art. 150, I, da CF se limita à “Lei”? A resposta está no papel desempenhado por cada uma dessas normas dentro do Sistema Tributário Nacional, que podem ser normas de estrutura ou normas de conduta.

Sobre o conceito de normas ou regras de estrutura e conduta, reportamo-nos à doutrina de Paulo de Barros Carvalho:

Numa análise mais fina das estruturas normativas, vamos encontrar unidades que têm como objetivo final ferir de modo decisivo os comportamentos interpessoais, modalizando-os deonticamente como obrigatórios (O), proibidos (V) e permitidos (P), com o que exaurem seus propósitos regulativos.[1]

Essas regras que regem de forma decisiva os comportamentos interpessoais são denominadas “regras de conduta”.

Porém, há normas que visam regrar a forma de produção de outras normas. Essas normas instituem condições, determinam limites ou estabelecem outra conduta que servirá de meio para a construção de regras do primeiro tipo[2] . São as denominadas “regras de estrutura”.

A ordem jurídica brasileira é um sistema de normas, algumas de comportamento, outras de estrutura, concebido pelo homem para motivar e alterar a conduta no seio da sociedade[3]. Considerando o sistema federativo e a preocupação de uniformidade das normas tributárias, a Constituição de 1988 concedeu à Lei Complementar Nacional papel fundamental de regra estruturante das normas de incidência dos tributos. Porém, ela é insuficiente à constituição da obrigação tributária. A regra de conduta de incidência dos tributos só será criada por lei ordinária do Ente Federado competente, a teor do art. 150, I, da CF.

Há uma enorme diferença em estabelecer normas gerais em matéria tributária, tais como o fato gerador, base de cálculo e contribuintes e, de outra banda, instituir o tributo em si. Essa diferença se resume no fato de que a Lei Complementar do art. 146, III, da CF não determina comportamento do contribuinte, mas apenas estabelece as normas de estrutura dos tributos. Assim, cabe à lei ordinária do Ente Federado definir as normas de conduta a serem respeitadas pelo contribuinte, instituindo a obrigação tributária.

Voltando-se ao exame da Contribuição Sindical, o art. 578 da CLT fixa regra geral da contribuição ou institui o tributo? É inequívoco que a CLT institui a regra-matriz de incidência da Contribuição Sindical, revelando-se, assim, norma de conduta da contribuição.

Portanto, considerando que a CLT não é norma de estrutura da Contribuição Sindical, mas norma de conduta que institui a regra-matriz de incidência tributária, resta inequívoca a legalidade da Lei 13.467/2017, norma de conduta apta a modificar a norma de incidência da Contribuição Sindical, nos termos do art. 150, I, da CF.

Por Maurício Pereira Cabral